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关于集体土地房屋 拆迁法律问题的调研报告——以鄞州区法院五年来审理的集体土地房屋拆迁案件为视角
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【内容摘要】集体土地房屋拆迁纠纷成诉不断，涉及了一些深层次的法律问题和社会问题，案件审理结果直接关系着人民群众的切身利益，影响着社会稳定。本文结合鄞州区法院审理的集体土地房屋拆迁纠纷案件的司法统计，分析其在民事、行政、行政非诉执行三类案件纠纷产生的原因，存在的特点和问题，受理和审理此类案件应当注意的问题，较为系统地提出了预防和减少集体土地房屋拆迁纠纷的对策，以期规范立法、司法和执法，维护人民群众合法利益，促进拆迁和谐稳定和平稳有序进行，实施推进我区“三改一拆”和“五水共治”，力推我市“一核两翼、两带三湾”多节点网络化现代都市大格局尽快实现。
【关键词】 鄞州区 集体土地房屋拆迁案件 法律问题 调研报告 宁波市是我国经济社会发展速度较快的东部沿海开放城市之一。鄞州区是宁波市十一个拆迁任务最重县市区。经过上世纪八、九十年代大规模的城市旧城改造，作为推进新型城市化、工业化主要环节的房屋拆迁的重心，已由原来的城市建成区国有土地房屋拆迁为主转向近、远郊和农村集体土地房屋拆迁为主，特别是实施“三改一拆”和“五水共治”以来，我区对集体土地房屋的拆迁呈大幅增长趋势，由此引发了诸多纠纷，人民法院受理的涉及集体土地房屋拆迁问题的民事、行政、行政非诉执行案件呈现出明显的上升趋势。房屋拆迁类纠纷成诉不断，涉及了一些深层次的法律问题和社会问题，案件审理结果直接关系着人民群众的切身利益，影响着社会稳定。为了妥善解决纠纷和化解矛盾，切实保障人民群众的合法权益，规范房屋拆迁行为，促进鄞州区经济的健康飞速发展，我们在查阅卷宗、发放调查问卷和召开座谈会的基础上，围绕2010年—至2015年5月全市法院受理的各类集体土地房屋拆迁纠纷案件情况及审理情况开展了专项调研活动。 据统计，2010年—至2015年5月，全市法院受理各类与集体土地房屋拆迁有关的一审案件共达1056件。其中，房屋拆迁合同纠纷案件占36.18%，房屋拆迁行政案件占3.44%，房屋拆迁行政非诉执行案件占60.38%。特别是东部新城、南部商务区、地铁三号线以及城市快速路的开工建设，上述案件分别以113.45%，75.24%、307.27%的比例迅速增长，呈现了成诉的集体土地房屋纠纷数量与城市改造和建设规模同步变化的特点。 一、集体土地房屋拆迁纠纷形成的原因及存在的问题 （一）房屋拆迁合同纠纷类案件形成的原因 1.因补偿金不能满足安置需要而引发纠纷。土地、房屋是我国农村赖以生存的最重要和最基本的生活资料。在房屋拆迁过程中，被拆迁人往往希望通过拆迁改善自己的居住条件。 当拆迁补偿金与实际购房款差距较大，无法满足其改善需求时，被拆迁人以补偿标准低为由拒绝搬迁，拒绝履行拆迁补偿协议。近年来，我区因城市建设大面积拆迁集体土地房屋，房屋价格增长较快，形成了商品房涨价，二手房紧俏的局面、被拆迁人用拆迁补偿金一时难以买房而对补偿标准产生异议引发纠纷。同时，全市集体土地房屋拆迁中存在各县市区及各区域内项目拆迁各自为政，补偿标准差异大的情况，即使是村与村及项目之间补偿标准不一。补偿标准不一和差异化，造成不同人群的心理失衡，补偿标准相对较低的农民以此为由提起诉讼。在房屋拆迁合同纠纷类案件中的比例为46.88%，是房屋拆迁合同纠纷案件最主要的焦点问题。 2.因历史形成的房屋租赁关系双方补偿金分配问题引发纠纷。《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》（以下简称《条例》）对于历史形成的私有房屋租赁关系作出规定，在房屋拆迁中，被拆迁人与房屋承租人可以协商解决货币补偿安置分配比例，如协商不成的，被拆迁人与房屋承租人以何种比例分配拆迁补偿金，《条例》并未予以规定，造成在实践中出现被拆迁人与承租人因利益争执，在较多情况下达不成补偿金分配协议。此类纠纷占房屋拆迁纠纷合同类案件的28.74%。 3.因安置方式问题发生纠纷。近几年，集体土地房屋拆迁安置方式已由过去的房屋安置、承租关系的变更、产权变换，逐步过渡到以货币补偿安置为主，产权调换为辅。有的被拆迁人受长期计划经济思想观念的影响，对住房商品化和货币补偿安置方式持排斥态度，希望政府出面安置，或给予房屋回迁安置。由此引发的纠纷占房屋合同纠纷类案件的5.37%。 4.因拖欠非住宅房屋产权人、承租人补偿金问题引发的纠纷。根据《条例》，对执行政府规定对非住宅房屋被征收人选择货币补偿的，房屋征收部门应当给予被征收非住宅房屋及其装修价值、被征收非住宅房屋附属物价值、搬迁和临时安置费的补偿；因征收非住宅房屋造成重大设施搬迁、停产停业的，还应当给予重大设施搬迁损失费、停产停业损失费补偿。实践中，房屋拆迁人往往以各种理由拖欠非住宅房屋产权人、承租人补偿金。此类纠纷占集体土地房屋拆迁合同纠纷案件的1.13%。 5.因房屋面积计算问题引发纠纷。《条例》对于集体土地拆迁房屋建筑面积的计算规定了统一的标准。但在实践中，有的因产权人单位核准面积存在疏漏存在争议；有的因历史遗留问题对房屋面积核准不规范产生争议，如私营企业为职工搭建的厨房等附属设施是否计算入拆迁面积等。此类纠纷占集体土地房屋拆迁合同案件的0.78%。 6.因认定房屋性质用途问题引发的纠纷。主要表现在：一是违章建筑认定难。全市各地的集体土地房屋拆迁不同程度地存在违章建筑，在近郊和发展区域及拆迁量多的发生率尤高，有的达到100%，在稍偏远的地方也同样存在违法建筑多发的情况。拆迁中的违章建筑包括土地由于规划违章，有未经依法批准但镇村二级盖过章收过费、有政府错发土地或房产证的违章房屋、有政府未及时告知或制止违法行为的建筑、有政府长期以来对农民个人建房从严控制造成抢建的违章建筑，违章主要是多与少、早与晚、房屋结构的好与劣、原住宅房屋条件好与差之间的矛盾的不平衡。此种情形下，房屋性质用途问题的认定就非常难，往往产生纠纷。二是房屋用途性质认定缺乏规定。房屋性质用途认定主要是住宅中的生产、办公、工业用房、农用仓房的认定，有的办公、企业用房、仓库，但实际用于居住；有的房屋结构为住宅，而实际用于办公或企业生产。有的非住宅或住宅用房中将部分改变用途，改变用途有的时间长、有的时间短的情况。此外，还有住宅房与附属用房的界定问题。附属用房结构优于住宅用房，附属用房的高度有大于2.2米以上（一般可以计算建筑面积），有的看起来为附属用房，且高度低于2.2米，但实际被人居住，且居住时间长。上述这些房屋认定时，往往与被拆迁人的自认定的性质用途不一致，从而产生纠纷。三是住宅用房擅自改为经营用房的认定难。住宅用房擅自改为经营用房情况经常出现，该类房屋在拆迁时会碰到经营时间较长，有的长达十几年，且领取了营业执照，拆迁时按住宅标准补偿而产生纠纷。 基于上述原因，房屋用途的认定极大地影响着被拆迁房屋的补偿金额和补偿金额的分配，特别是商住两住房屋用途的认定更易引发争议。此类纠纷占集体土地房屋拆迁合同纠纷类案件的1.48%。 8.因货币安置的商品房住宅平均价格与市场价格反差引发纠纷。集体土地房屋住宅用房拆迁时，一般以调产与货币两种安置方式出现，而货币安置方式中以商品房住宅平均价格出现，该平均价格是以拆迁公告发布时点为静态价格，因房屋拆迁项目一般需要几年时间，期间会与变化的商品房住宅市场价格产生明显的动态差异，被拆迁人、承租人往往难以接受，要求推翻原拆迁协议而产生纠纷。此类纠纷占集体土地房屋拆迁合同纠纷案件的2.5%。 9.其他方面的原因引发的纠纷。（1）部分被拆迁人、承租人的法律意识淡薄，无视法律法规的规定漫天要价，提出各种无理要求，或出尔反尔，为房屋拆迁设置各种障碍，故意拖延拆迁时间。个别人还公然挑起事端，煽动群众上访申诉，抵制拆迁，达到满足其个人要求的目的。 （2）拆迁合同违背平等协商和意思自治原则。房屋拆迁合同是一种格式合同，被拆迁人在房屋拆迁之间很难了解城市的拆迁规划，拆迁公告一经发出就要求两周类全部搬迁完毕，因此，在签订拆迁合同时，对于合同所列条款除了被动接受以外，别无选择，缺乏有效的平等的协商使被拆迁人有被欺骗和违背自己意愿的感觉，由此与拆迁人之间产生矛盾和纠纷。 （3）因婚姻、继承、共有、家庭析产、企业改制等引发的纠纷，或因拖欠拆迁补偿金和补偿金给付不足引发纠纷。 综合上述三种原因产生的纠纷共占集体土地房屋拆迁合同类案件的13.12%。 （二）集体土地房屋拆迁行政案件形成的原因 1.不服行政裁决提起的诉讼。按照《条例》，拆迁人和被拆迁人在拆迁公告确定的搬迁期限内经协商达不成拆迁补偿安置协议的，可以向所在地的县(市)、区人民政府申请裁决。裁决机关应当自受理裁决申请之日起三十日内依法作出书面裁决。当事人对裁决不服的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。当事人逾期拒不履行裁决确定的义务，又不申请行政复议或提起行政诉讼的，作出裁决的机关可以申请人民法院强制执行。此类诉讼占集体土地房屋拆迁行政案件的48.6%。 2.对行政强制拆除不服提起的行政诉讼。按照规定，拆迁范围内未取得合法的集体建设用地土地使用权证或者房屋权属来源证明文件的建筑和超过批准期限的临时建筑，使用人必须在拆迁公告规定的搬迁期限内自行拆除，不予补偿。逾期未拆除的，依法强制拆除。同时规定，被拆迁人在拆迁前合法取得宅基地建造住宅用房，但未按规定拆除原有宅基地住宅用房的，其原有宅基地住宅用房不予补偿安置，并应当在规定的期限内自行拆除。未在规定的期限内自行拆除的，依法强制拆除。被拆迁人、承租人对强制拆除不服提起诉讼的占15.19%。 3.对补偿决定不服提起的诉讼。按照《条例》规定，被征收人、承租人对补偿决定不服的，可依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。在被调查的案件中，对行政机关作出的补偿决定不服提起的行政诉讼占13.24%。 4.对行政处罚决定不服提起的诉讼。按照《条例》规定，被拆迁人弄虚作假，伪造、涂改被拆迁房屋有效权属证明文件的，由土地行政管理部门给予警告，责令限期改正;构成违反治安管理行为的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定予以处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任。在被调查的案件中，对行政机关作出的房屋征收决定不服提起的行政诉讼占5.66%。 5.因其他原因提起的诉讼。拆迁裁决依法被撤销后起诉要求赔偿、对限期搬迁不服，以及行政机关执法程序不合法、实体处理不公平等方面的问题等都是产生行政诉讼的原因，约占集体土地房屋拆迁行政案件的17.31%。 （三）集体土地房屋拆迁行政非诉执行中存在的问题及原因 在集体土地房屋拆迁过程中，如果拆迁双方不能达成安置补偿协议，就需要由房屋拆迁行政管理部门作出裁决，裁决后被拆迁人。承租人仍不履行的，该拆迁案就进入执行阶段。目前，实行的法规和规章同时赋予政府和人民法院强制拆迁的权限，规定拆迁可以由政府执行，也可以由人民法院执行。从司法实践上看，由于现行法律法规的规定存在冲突，导致集体土地房屋拆迁行政非诉执行案件的执行依据不统一、不规范，直接影响了拆迁工作的社会效果和经济效果。主要表现在：一是申请执行的时间和人民法院审查存在问题。《条例》规定有“搬迁期限”的规定，但未明确该搬迁期限应当在不服行政裁决的起诉期间（三个月）内，还是在起诉期间之外。人民法院受理行政执行的案件条件和程序适用《行政诉讼法》及最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》的有关规定，执行起诉期间未满的行政裁决明显与《行政诉讼法》的规定不符。二是行政相对人的诉权保护问题。如果人民法院按照行政法规执行行政裁决，强制搬迁被拆迁人、承租人，就有可能出现在搬迁期限届满后的起诉期间又受理并审查被拆迁人、承租人不服拆迁裁决的行政诉讼案件。这种情况的出现不仅在顺序上本末倒置，而且影响对行政相对人诉权的保护。 二、我区集体土地房屋拆迁存在的特点和问题 结合办理的案件，调查发现我区集体土地房屋拆迁主要有以下几个特点和问题： （一）拆迁的房屋权属不清，违章建筑较多。农村房屋，尤其是集体土地房屋的土地权属未曾登记，错误登记、模糊登记，重复登记等现象较为普遍，还有不少未能将土地使用证发放到产权人手上，而由村里集中保管，致使未能及时解决的历史遗留问题较多。农村房屋存在不同程度的乱搭乱建现象，特别是近些年，由于受巨大的利益驱动，在列为拆迁或规划拆迁的区域，涌现了大量的违章建筑，就其违章性质，既有土地违章，也有规划违章。 （二）拆迁补偿标准偏低，执行政策不统一。由于长期存在的征地补偿标准低，导致失地农民土地补偿生计不到位，长远保障缺乏或保障水平低，使得被征地农民把更多的当前生计和安置，甚至长远保障寄托在其所有的房屋拆迁补偿上，而目前的集体土地房屋拆迁标准与被拆迁人的心理预期差距较大，难以满足被拆迁农民的各种需求。这种情形导致征地拆迁环节的“钉子户”屡屡发生，严重影响社会和谐稳定。同时。如前所述，虽然我区早在1996年就颁布实施了集体土地房屋拆迁管理相关法规，但各地在集体土地房屋拆迁实施过程中，对农村集体土地房屋拆迁的组织、补偿标准等方面往往各行其是，常常执行的是“一村一策”，各县（市）之间拆迁模式和补偿政策不统一，即使同一区域，甚至是同一地块也不尽相同。 （三）违法拆迁大行其道，拆迁行为不规范。从法律规定角度看，农村集体土地房屋拆迁的模式，可分为合法拆迁和违法拆迁。合法拆迁模式是指在依法履行拆迁审批手续后的房屋拆迁行为。从近几年各地农村集体土地房屋拆迁的情况看，合法拆迁的明显减少，违法的房屋拆迁显著增多，甚至在某些地方，违法拆迁成了当地农村集体土地房屋拆迁的主要模式，集体土地房屋拆迁行为不规范。 （四）实施拆迁的主体不统一。按照现行宁波市集体土地房屋拆迁的有关法规规定，拆迁审批、管理机关是明确的，但在拆迁实践中，具体组织实施拆迁行为的主体是“五花八门”的，有政府城建、国土管理部门所属的事业单位的，有有资质的、甚至没资质的社会中介机构的，也有由所在乡镇政府组织实施的。笔者认为，产生农村集体土地房屋产权不清，拆迁补偿标准偏低的原因，就政府层面分析，主要是长期存在的重城市、轻乡村的观念所致。前一个问题，表现在重视城市地籍管理，忽视农村地籍管理，农村地籍管理落后。后一个问题，客观上是由于国际、国内环境形势所迫，国家需要通过大规模的经济建设，促进我国经济社会快速发展，争取在尽可能短的时期内增强综合实力，赶上或缩小与世界发达国家的距离，需要由占我国总人口多数的农民在一定时期内作出贡献甚至牺牲。 而产生违法拆迁大行其道的原因，主要是：一是拆迁报批程序冗长，获批准难。众所周知，按照现行有关法律规定，集体土地房屋拆迁获批准前，先有个集体土地征收或征用依法批准的前置事项，而法律法规规定依法批准征收集体土地的程序，除了项目批准、核定期间所涉的有关手续外，编制征地方案前需有征地调查、确认、听证等；接着是报批，用地涉及基本农田的，需报国务院批准；然后是批后实施的“两公告一登记”。按照法理，只是在此基础上，才能编制集体土地房屋拆迁方案，启动依法报批拆迁手续。即使征地方案和拆迁方案同时编制，同步启动报批程序，也存在材料组卷复杂、审查审核层级多、报批程序繁琐、有时冗长等问题。如在编制征地、拆迁方案过程中征求被拆迁农民意见时，遇到在征地补偿、拆迁安置上提出过高要求的，一旦到达目的，就不能顺利签字盖章，按现行有关征地拆迁法律规定就无法启动报批手续；二是拆迁人利用了被拆迁人只关心其利益是否满足，并不关注拆迁行为是否合法的心理。三是违法拆迁可以规避依法报批的繁琐手续，避免如上所述的甚至无法启动 依法报批程序的尴尬，还能迎合大多数基层政府快拆迁、快建设的思想和要求。 但是，违法拆迁带来的负面影响是无法估量的。第一，损害法律秩序，危害法律尊严。一般的，违法拆迁的补偿标准优于合法拆迁，容易使国家有关这方面的法律法规形同虚设，助长不依法行政、不依法办事的歪风邪气；第二、扰乱拆迁市场秩序。有迎合，就有妥协。而且由于其行为的不合法性，必然导致这种妥协的无原则性，在集体土地房屋拆迁的补偿标准上，易出现后上项目的拆迁补偿标准高于以前项目，产生前后项目拆迁补偿标准不统一的问题。而且，这种补偿标准的调整必定是无序的。第三、影响社会稳定和谐。虽然违法拆迁在某一阶段、一定范围内会给拆迁工作带来“便利、顺畅”好处，但所谓“欲壑难填”，在拆迁补偿问题上，只要一个拆迁户的欲望得不到满足，特别是当人们知道你的拆迁行为属非法时，一旦因拆迁引起行政复议或诉讼，由于你的拆迁行为缺乏法律支撑，立即会使你组织的整个项目的拆迁工作处于极度的被动地位。而且，这种被动甚至会在你所处的整个区域出现“多米诺骨牌效应”。由此引发的问题是系列的、连锁的，影响项目拆迁的进度事小，重要的是将严重影响政府的形象和社会稳定。 （五）住房低限安置政策操作难度大。《条例》规定对于“虽有常住户口，但属于寄居、寄样、寄读的人员，不计入安置人口”条款，如何把握实际居住与未实际居住和寄居、寄样、寄读的情况，实际操作较难把关，类似与该情况的条款较多。人为离婚、析产家庭难控制，依据《条例》规定，拆迁时户的计算以房屋、土地证为依据，但实际存在房产证、土地证未发放、记载的户主与实际不相符，以及记载的户主家庭具有多个人员可以享受分户（立户）情况，由此可以使原一户分成多户，其中一户的房屋面积很大，另外户面积小，小的就成了低限住房困难户。如某地发生一户因政策缺陷的单身男与带着孩子的女性协议离婚，待安置政策享受后领取一定的收获经费后再办理离婚手续的例子。另外也由于住房低限标准设定过高，产生了一个较大村某区域内一个村普遍假离婚、假结婚的现象，即使公媳结婚的怪事也见诸报端。 三、妥善处理集体土地房屋拆迁纠纷案件应注意的问题 近几年来，我区的集体土地房屋拆迁已发展成为加快城市基础设施建设步伐，积极融入“一带一路”战略，完善配套功能，建设新鄞州。房屋拆迁辐射面的增大，推动了城市经济的发展，提高了人民群众的生活质量。以此同时，也应注意到集体土地房屋拆迁涉及人民群众的切身利益，关系到生活的和谐稳定，必须高度重视和认真解决在集体土地房屋拆迁过程中产生的各种纠纷。人民法院在处理集体土地房屋拆迁纠纷案件时，应注意以下几个问题。 （一）依法审理和执行，注重司法行为的法律效果及社会效果。从实质上讲，集体土地房屋拆迁应是拆迁人对被拆迁人财产的购买，拆迁的过程也是被拆迁人非主动让渡财产的过程。我国宪法规定，国家保护公民的合法财产的所有权。法院在处理集体土地房屋拆迁纠纷案件时，应针对具体案件类型，严格适用实体法和程序法，客观分析拆迁安置协议的有效性，认真审查集体土地房屋拆迁行政行为的合法性，依法办案，依法强制执行，做到查明事实，依法理论，公正判决，平息纠纷，既追求较好的法律效果，又要追求较好的社会效果。 （二）全面落实“司法为民”的要求，切实保护拆迁过程中人们群众的合法权益。集体土地房屋拆迁与农村千家万户农民的切身利益息息相关，法官在履行司法职能的过程中，一方面要向群众宣传有关集体土地房屋拆迁的法规政策，增加被拆迁人的法律意识，确保拆迁工作的顺利进行。另一方面，还要关注被拆迁人的实际情况，对与低收入家庭和生活困难且无劳动能力的群众，要千方百计为他们排忧解难，协调各方解决他们的实际困难。 （三）加强对集体土地房屋拆迁非诉行政执法案件合法性的审查，严格注意司法权与行政权的界限。针对目前在行政非诉案件执行过程中，有的法院对违法行政行为审查不严，或明知违法也予以执行，甚至与行政机关“联合拆迁”，混淆司法权与行政权界限等现象，人民法院应加强对集体土地房屋拆迁行政非诉案件合法性的审查，严格掌握房屋拆迁行政非诉执行案件先予执行的适用条件，慎用先予执行措施，不应擅自扩大先予执行的范围。同时，要注意司法权与行政权的界限，不应违法参与政府及其他行政机关组织的“联合拆迁”行动。要确保人民法院的中立地位，强化对集体土地房屋拆迁非诉行政案件的执行监督，发现确有错误的，及时依法予以纠正。 （四）严格掌握拆迁过程中人民法院强制执行权的行使范围。《条例》赋予了政府相关部门完全的强制拆迁执行权，与人民法院的强制执行权并列。两种权力既无次序先后之分，也无权力大小轻重之分，通过人民法院进行房屋拆迁已非必经之路。近年来的司法统计数据表明，集体土地房屋拆迁行政非诉执行案每年以80%的比例递增，人民法院强制拆迁工作的压力巨大。因此，应严格掌握法院强制执行权在房屋拆迁中的行使范围，本着以行政强制拆迁为主，司法强制拆迁为辅的原则，只有当行政强制拆迁可能影响社会稳定，产生严重负面效应时，才由人民法院审查并强制执行。 （五）积极探索以调解为主，判决为辅的纠纷解决模式。人民法院在处理集体土地房屋拆迁纠纷时，既要依法维护房屋拆迁法律制度的贯彻实施，又要依法保障当事人充分行使诉权，维护其合法权益。因此，工作的重点应放在化解矛盾和维护稳定上。通过合法有效的诉讼调解工作，可以使被拆迁人、承租人充分了解国家的法律法规和政策，理解城市建设和经济发展的必要性、紧迫性，促使其依法维护自身的权益，积极主动地配合拆迁工作的开展。此外，通过协调各方力量，做好房屋拆迁人的思想工作，还可以使拆迁人在合法合理的范围内，尽可能考虑被拆迁人、承租人的实际情况，在一定程度上满足被拆迁人、承租人要求，同时使自身的合法权益得以实现。 四、预防和减少集体土地房屋拆迁纠纷的对策性建议 （一）进一步完善和理顺与集体土地房屋拆迁有关的法律法规体系。现有的《条例》对未达成拆迁安置补偿协议的，规定了行政裁决的前置程序，从严格意义上讲是限制了被拆迁人、承租人的诉权。被拆迁人、承租人作为法律关系的主体，完全有权选择申请行政裁决或提起诉讼。建议通过完善相关立法，切实保护当事人的诉讼权利和实体权利，减少诉累，降低诉讼成本，同时为审判实践提供切实可行的法律依据。 （二）严格界定公益性建设拆迁和商业性开发拆迁，制定科学、合理的集体土地房屋拆迁补偿标准。公益性建设拆迁是政府为了公共利益的需要，依法定程序进行并依法给予补偿的拆迁，拆迁行为带有一定的强制性。而商业性开发拆迁双方当事人的行为则属于平等民事主体主体之间的民事法律行为，应当遵循合同法的有关平等自愿、意思自治、诚实守信等原则。对于商业性开发拆迁，应当在与拆迁有关的立法中进一步明确，决定避免政府介入拆迁纠纷之中，保持中立地位，从而使行政裁决更具有公正性，避免被拆迁人、承租人对政府产生不满和抵触。商业性开发拆迁的安置补偿范围和补偿标准应有别于公益性建设拆迁。此外，目前在一些地方实行的拆迁安置补偿标准与全市房屋价格迅速上涨的趋势反差较大，在一定程度上损害了被拆迁人、承租人的合法权益。要从根本上解决矛盾，必须科学论证、合理确定补偿标准，并根据实际情况及时予以调整，平衡拆迁人与被拆迁人的利益关系，维护社会稳定，确保经济迅速发展。 （三）规范行政机关的行政行为，加大对房屋拆迁行政案件的司法审查力度。行政机关应加强对行政执法部门及其工作人员依法行政的教育和指导，促使其增强依法行政意识，提高依法行政水平，规范和完善行政执法行为。此外，人民法院要加大对拆迁行政案件的司法审查力度。要注意审查地方规章及其他规范性文件的合法性，以及是否与上位法相抵触。房屋管理部门裁决的补偿安置标准虽合法但明显偏低的，法院可撤销该裁决，已维护被拆迁人、承租人的合法权益。诉讼中当事人对土地使用证、规划许可证、立项决定的合法性提出异议的，应告知当事人另行起诉。没有异议的，则只需从证据的角度对其进行关联性、合法性和真实性的审查。对拆迁手续不完备的拆迁许可案件，可在确认其行政行为违法的同时，责令行政机关采取补救措施。在法院宣判前行政机关已采取补救措施的，可在确认合法拆迁许可证行为违法的同时，驳回当事人的诉讼请求。 （四）增加拆迁工作的透明度，保证人民群众对行政行为的知情权。人民群众的提前知晓和积极参与可以保证群众拥有正常的工作、生活秩序，预防和减少房屋拆迁纠纷的发生。行政机关在作出房屋拆迁许可决定之前，应当进行公开听证，使被拆迁人、承租人有机会充分发表意见、，表述其利益诉求，以保证拆迁许可的作出符合大多数人的愿望和利益。听证意见的归纳，同时也是行政机关指导拆迁人合理确定补偿安置方案，减少拆迁阻力，实现拆迁当事人利益均衡的重要手段。如果通过听证，大多数被拆迁人不同意拆迁，行政机关就应重新慎重考虑所涉建设项目的必要性和紧迫性。 （五）加大行政机关拆迁强制执行的力度，确保拆迁强制执行权的多元化。从拆迁工作运行的过程看，行政拆迁的管理，包括前期的审查、批准和后期的监督、裁决、申请执行等，这些行为始终都是由政府相关职能部门具体操作。与人民法院的强制执行相比，政府更应将拆迁强制执行纳入整体的行政管理工作范畴之内，主要承担起行政法规赋予自身的强制执行职责。行政机关依职权进行拆迁执行更有利于行政管理行为的一体化和提高效率的要求，有利于减少不必要的中间环节，降低行政管理的成本，有利于行政管理目的的实现。 （六）坚持适当执行原则，充分考虑被拆人的合理要求。房屋拆迁纠纷的产生，除部分被拆迁人却又特殊困难，难以自行安置外，大多数不主动搬迁的被拆迁人是因思想认识问题抵制拆迁行为。因此，不应动辄就运用强制执行措施，应加强对当事人进行说服教育，耐心细致地做好他们的思想工作，促使其主动搬迁。在执行中要坚持适当执行的原则，对于当事人突出的合理要求应充分考虑，认真解决。只有对那些挑动事端，无理取闹，多次教育无效，拒不搬迁的被拆迁人、承租人，才可以采取强制执行措施。 |
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